Dopo i “Principi fondamentali” e la prima parte dedicata a “Diritti e doveri dei cittadini”, la seconda parte della Costituzione entrata in vigore il 1° gennaio 1948 tratta dell’“Ordinamento della Repubblica”. Si compone degli articoli dal 55 al 139 e si articola in sei titoli: il Parlamento; il Presidente della Repubblica; il Governo; la Magistratura; le Regioni, le Province, i Comuni; le Garanzie costituzionali. Ne abbiamo parlato con Marco Olivetti, professore ordinario di diritto costituzionale alla Lumsa. Tra i tanti incarichi, è stato anche membro della Commissione di studio sulle riforme, varata nel 2013 dal governo Letta e nota alle cronache come quella dei “35 saggi”.
Quale forma di governo emerge dalla seconda parte della Costituzione?
Dopo la guerra la Costituzione ha reinserito l’Italia nella grande tradizione del costituzionalismo liberaldemocratico europeo da cui era uscita con l’avvento del fascismo. Ci sono stati in concreto dei percorsi istituzionali specifici che possono essere ridiscussi, ma quella scelta fondamentale – che è diretta conseguenza dei principi contenuti nella prima parte della Carta – non può essere messa in discussione. I costituzionalisti distinguono tra forma di Stato e forma di governo. Per quanto riguarda la forma di governo in senso stretto, la scelta è stata quella del sistema parlamentare che appare anche oggi dominante in Europa. Lo stesso sistema francese e quelli di alcuni Paesi dell’Est, che vengono definiti semipresidenziali, contengono forti elementi di parlamentarismo. Tuttavia anche se il modello parlamentare in sé non è in discussione, lo sono alcuni elementi che caratterizzano il caso italiano. Mi riferisco per esempio al fatto che
l’Italia è l’unico Paese in cui vige il bicameralismo paritario,
con due Camere che svolgono praticamente le stesse funzioni: entrambe votano la fiducia al governo, entrambe approvano le leggi. Bisogna inoltre tenere presente che la Costituzione è stata approvata dopo la drammatica esperienza di un regime autoritario e quindi è ispirata a una logica opposta, quella di un’estrema diffusione del potere. Nel tempo, per ragioni non solo istituzionali ma anche di altra natura – per esempio relative al sistema dei partiti – il funzionamento di questo assetto si è rivelato farraginoso.
E’ per questo che già dall’inizio degli anni Ottanta si è posto il tema di riformare la seconda parte della Costituzione?
Io ribalterei la sua domanda e mi domanderei perché il tema non sia stato posto prima. Ci sono due ordini di motivi. Da un lato, una delle scommesse della Costituzione era quella di affidare alla funzionalità dei partiti il buon funzionamento del sistema. Dall’altro, la società era molto più lenta di quella attuale. Per circa trent’anni la tenuta del sistema dei partiti e i ritmi più blandi dei processi sociali hanno consentito di contenere le disfunzionalità che pure erano presenti a livello istituzionale.
La progressiva crisi dei partiti e l’accelerazione dei mutamento sociale hanno innescato l’esigenza di riforme che andassero nel senso di una maggiore stabilità di governo, ma anche di una maggiore legittimazione democratica degli esecutivi.
E’ emersa con forza anche la questione territoriale, che avuto oscillazioni pendolari fino alla riforma del 2001…
Ecco, appunto, la riforma del titolo V, quello che riguarda le autonomie territoriali. Come mai l’intervento di revisione costituzionale di maggiore ampiezza tra quelli finora realizzati non ha funzionato e si è quasi subito posto il problema di una correzione di rotta?
La riforma del 2001 è stata il punto di arrivo di un processo che ha attraversato tutti gli anni Novanta e non un coniglio tirato fuori dal cilindro come spesso si sente affermare. Non ha funzionato perché ci sono dei nodi irrisolti, soprattutto il continuo rimando tra questione settentrionale e questione meridionale. Con una richiesta di maggiore autonomia nel primo caso e una richiesta di un maggiore intervento dello Stato nel secondo. Non ha funzionato, inoltre, perché è esplosa la crisi economica e in periodi di questo genere prevale una tendenza alla centralizzazione, soprattutto attraverso i tagli alla spesa. Adesso che stiamo uscendo dalla crisi, c’è la parte più dinamica del Paese che ha ripreso a chiedere più autonomia e meno vincoli, ma con il rischio di disarticolare gli equilibri complessivi.
Anche intorno alla magistratura il dibattito è sempre molto serrato, soprattutto a proposito dei rapporti con la politica.
Questa parte della Costituzione è in qualche modo vittima del proprio successo. La scelta dell’indipendenza della magistratura – un altro dei pilastri che non possono essere messi in discussione – si è pienamente inverata, ma nel frattempo sono venuti meno quei bilanciamenti che conferivano equilibrio al funzionamento del sistema. Penso per esempio all’art. 68 della Costituzione, abrogato nel 1993, secondo cui nessun processo poteva svolgersi nei confronti di un parlamentare se non previa autorizzazione della propria Camera di appartenenza. Era una forma di tutela dell’autonomia della politica. Beninteso, non provo alcun rimpianto per quel meccanismo, ma sta di fatto che non sono stati introdotti al suo posto altri bilanciamenti e il sistema risulta squilibrato. E’ anche vero che
la tendenza ad un’espansione della funzione giurisdizionale è comune a tutti i Paesi occidentali, ma ci sono delle distorsioni italiane, come la possibilità di un passaggio diretto dalla magistratura all’impegno politico, che non trovano riscontro altrove.Questa tendenza riguarda anche la Corte Costituzionale?
La nostra Corte Costituzionale è la terza per anzianità nel contesto europeo, ma è rimasta ferma al sistema dei poteri di quando fu istituita. Quindi, in un certo senso, ha meno poteri delle altre. Tuttavia anche la sua attività si confronta con quel trend globale a cui accennavo, che è motivo di riflessione comune a tutte le democrazie contemporanee.
